A inconstitucionalidade da Lei nº 11.417/06, que regulamenta a súmula vinculante no âmbito civil, penal e trabalhista

Escrito por Guilherme Botelho de Oliveira. Publicado em Artigos Mar 2007.

1. Introdução. 2. Emendas de redação. 3. Exame das modificações do projeto. 4. As primeiras propostas de enunciados de Súmulas. 5. Conclusões.

1. Introdução

Uma notícia publicada recentemente no site do Instituto Brasileiro de Direito Processual (www.direitoprocessual.org.br) nos chamou especial atenção e após reflexão levou a elaboração destas breves notas.

É que o projeto de lei 13/06 do Senado Federal, embrião da lei que regulamento a tão alardeada súmula vinculante, sofreu severas emendas após encaminhamento à Câmara dos Deputados Federais (Projeto lei 6.636/06). Todavia, por terem sido consideradas de redação, ou seja, alteração de texto, sem alteração do comando jurídico nele inserido, o projeto foi enviado à sanção presidencial sem retornar ao Senado para deliberação sobre as emendas.

Após sanção o projeto deu origem a Lei 11.417, de 19 de dezembro de 2006, que disciplina a edição, revisão e cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, no âmbito do direito civil, penal e trabalhista.

Cabe recordar que nossa Carta Constitucional estabelece a necessidade do projeto de lei retornar à Casa iniciadora sempre que for ele emendado:

Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.

Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.

Também é verdade que se a emenda for apenas de redação não será imprescindível o retorno do projeto à Casa iniciadora como já decidiu anteriormente o Supremo Tribunal Federal:

“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 15, LEI 9.424/96. SALÁRIO-EDUCAÇÃO. CONTRIBUIÇÕES PARA O FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO. DECISÕES JUDICIAIS CONTROVERTIDAS. ALEGAÇÕES DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. FORMAL: LEI COMPLEMENTAR. DESNECESSIDADE. NATUREZA DA CONTRIBUIÇÃO SOCIAL. § 5º, DO ART. 212 DA CF QUE REMETE SÓ À LEI. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA DE REDAÇÃO PELO SENADO. EMENDA QUE NÃO ALTEROU A PROPOSIÇÃO JURÍDICA. FOLHA DE SALÁRIOS - REMUNERAÇÃO. CONCEITOS. PRECEDENTES. QUESTÃO INTERNA CORPORIS DO PODER LEGISLATIVO. CABIMENTO DA ANÁLISE PELO TRIBUNAL EM FACE DA NATUREZA CONSTITUCIONAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL: BASE DE CÁLCULO. VEDAÇÃO DO ART. 154, I DA CF QUE NÃO ATINGE ESTA CONTRIBUIÇÃO, SOMENTE IMPOSTOS. NÃO SE TRATA DE OUTRA FONTE PARA A SEGURIDADE SOCIAL. IMPRECISÃO QUANTO A HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA. A CF QUANTO AO SALÁRIO-EDUCAÇÃO DEFINE A FINALIDADE: FINANCIAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E O SUJEITO PASSIVO DA CONTRIBUIIÇÃO: AS EMPRESAS. NÃO RESTA DÚVIDA. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI AMPLAMENTE DEMONSTRADA. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE QUE SE JULGA PROCEDENTE, COM EFEITOS EX-TUNC.” (ADC nº3, rel. Min. Nelson Jobim, j. em 01/12/99)

Ocorre que mesmo uma reflexão superficial quanto às modificações inseridas pela Câmara dos Deputados nos leva a conclusão de que elas alteram a substância do projeto, o que, por via de conseqüência, nos leva a inarredável conclusão de inconstitucionalidade da lei em comento, por vício de ordem formal.

Antes de analisarmos as modificações, cabe riscar algumas breves notas sobre o conceito de emenda de redação, aperfeiçoado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

2. Emendas de Redação

Segundo o §8º do art. 188 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados “denomina-se emenda de redação a modificativa que visa a sanar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto.”

Ainda segundo o regimento da referida Casa legislativa, as emendas podem ser supressivas, quando erradicarem qualquer parte de outra proposição, aglutinativas quando forem resultado de fusão de outras emendas ou destas com o texto do projeto, substitutivas quando apresentadas como sucedânea à parte de outra proposição. A emenda substitutiva pode alterar substancial ou formalmente o projeto, mas será considerada formal quando sua alteração visar exclusivamente ao aperfeiçoamento da técnica legislativa (art. 118, RI CD).

Analisando o projeto e o seu trâmite na Câmara dos Deputados verifica-se que as emendas propostas ao projeto originário do Senado Federal foram designadas de substitutivas formais, ou seja, sem alteração de mérito. Aliás, isso é o que se extrai do voto do Excel. Sr. Deputado Maurício Rands, relator do projeto na Câmara:

“Observo, desde logo, que as alterações de redação não implicam alterações de conteúdo, o que mantém a tramitação conclusiva nesta Casa. No mais, efetivei supressões que, do mesmo modo, não ensejam o retorno da matéria ao Senado Federal.

...

Assim, mantendo as considerações anteriores de meu voto, apresento a presente emenda de redação que, como dito, acolheu diversas sugestões contidas nos votos dos Deputados Fleury e ACM Neto e procurou manter, em essência, o projeto original da Comissão Mista.”

Como se extrai do parágrafo único do art. 65 da Constituição Federal, qualquer emenda, sem exceções, deveria ensejar o retorno do projeto à Casa iniciadora. Aliás, o art. 234, do Regimento Interno do Senado, em seu caput, é expresso ao dizer que a “emenda que altere apenas a redação da proposição será submetida às mesmas formalidades regimentais de que dependerem as pertinentes ao mérito.” Ou seja, mesmo a emenda de redação, segundo nossa Carta Constitucional, com ratificação no regimento interno do Senado Federal deveria ser submetida ao princípio da bicameralidade.

Em que pese ter inicialmente seguido entendimento de que mesmo a emenda de redação necessitaria de aprovação na Casa iniciadora (ADIN 574-0), o Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 3, de relatoria do Min. Nelson Jobim, com ementa antes citada, reviu este posicionamento para concluir que, para que se faça necessário a atenção ao princípio da bicameralidade nas emendas de projetos-leis “não basta a simples modificação do enunciado pela qual se expressa a proposição jurídica. O comando jurídico – a proposição tem que ter sofrido alteração.”

E conclui o ilustríssimo Min. Nelson Jobim: “O conceito de emenda de redação é: modifica-se o enunciado, sem alterar a proposição.”

Em sendo assim cabe-nos analisar a constitucionalidade da lei 11.417/06 a luz do entendimento adotado neste julgado, em que pese não concordarmos com sua conclusão, já que tal exceção não é realizada na Carta Constitucional.

3. Exame das modificações ao projeto

Vejamos as modificações implementadas pela Câmara e consideradas pelos nobres deputados como de redação:

Texto do Senado Federal

Texto da Câmara dos Deputados

Art. 2o (...) § 2º No procedimento para edição, revisão e cancelamento de súmula com efeito vinculante, é obrigatória a manifestação do Procurador-Geral da República.

Art. 2o (...) § 2º O Procurador-Geral da República, nas propostas que não houver formulado, manifestar-se-á previamente à edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante.

Note-se, no que nos interessa, a expressão “nas propostas que não houver formulado” inserida na Câmara dos Deputados e que torna não obrigatória a manifestação do Procurador Geral da República como custos legis quando for ele o próprio autor do pedido de edição, revisão e cancelamento da súmula.

A modificação neste ponto inserida pela Câmara não apenas representa uma evidente alteração de mérito como acaba por contrariar entendimento firmado no Supremo Tribunal Federal, consoante o julgado na ADI 97, de relatoria do Min. Moreira Alves.

Com efeito, é lição do Min. Moreira Alves “... o Procurador-Geral da República defende a rigorosa observância da Constituição, ainda que, como fiscal da aplicação da lei, tenha que manifestar-se pela inconstitucionalidade do ato normativo objeto da ação direta. E – note-se – essa posição de imparcialidade do fiscal da aplicação da lei que é o Procurador-Geral da República está preservada ainda quando é ele o autor da ação direta, certo como é que, mesmo ocupando essa posição nesse processo objetivo, pode ele, afinal manifestar-se contra a inconstitucionalidade que argüiu na inicial” (RTJ 131/472)

No que importa, fica evidente que se trata de emenda que altera substância e não que visa apenas corrigir vício de linguagem ou má técnica legislativa. Aliás, tenta modificar mérito que já foi alvo de acirrada discussão no STF.

Fica evidente que objetivou a Câmara suprimir a manifestação do Procurador-Geral nos pedidos de edição, revisão ou revogação de súmulas em que este fora autor, sem que tal fato constasse do projeto originário, em divergência do atual posicionamento da Corte Suprema.

Por óbvio, não podemos classificar a referida emenda como “de redação”.

Texto do Senado Federal

Texto da Câmara dos Deputados

Art. 2o (...) § 3º A edição, sobre a aprovação ou rejeição de súmula com efeito vinculante somente será tomada se presentes na sessão pelo menos 8 (oito) Ministros.

§ 4º Se não for alcançada a maioria necessária à aprovação da súmula por estarem ausentes ministros em número que possa influir no julgamento, este será suspenso a fim de que aguarde o seu comparecimento, até que se atinja o número necessário para a prolação da decisão num ou noutro sentido.

Art. 2o (...) § 3º A edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula com efeito vinculante dependerão de decisão tomada por 2/3 (dois terços) dos membros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária.

§ 4º sem correspondência.

Neste ponto temos uma das inconstitucionalidades mais flagrantes que nosso sistema constitucional já presenciou. É que o texto do Senado Federal em seus parágrafos 3º e 4º estabelece os denominados quoruns de instalação e de proclamação. Para o primeiro, necessária a presença de no mínimo 8 (oito) ministros, isto é 2/3 dos atuais 11 ministros do Supremo Tribunal Federal. Prevê ainda a necessidade de maioria absoluta (reserva de plenário) para a aprovação ou não do pedido, sendo que caso não se consiga o quorum de instalação -oito ministros - o julgamento será suspenso até o comparecimento do número necessário de ministros a prolação de decisão.

Daí se extrai que o projeto originário do Senado Federal previa quorum de instalação de 8 (oito) ministros e quorum de proclamação, sendo este de maioria absoluta dos ministros.

Todavia, o projeto que gerou a lei 11.417/06, com o texto substitutivo da Câmara passou a exigir quorum de 2/3, não apenas para instalação do julgamento, mas para proclamação de decisão. Apenas será aprovada, revisada ou revogada súmula, com deliberação de pelo menos, oito ministros neste sentido, quando antes bastava a maioria absoluta dos ministros.

Vejamos um exemplo, pedida a aprovação de súmula e presentes no julgamento apenas oito ministros teremos pelo projeto originário a necessidade de que 6 (seis) deles julguem pela sua aprovação, enquanto que pelo substitutivo aprovado pela Câmara e que serviu como texto final da lei, será necessário que a unanimidade deles conclua pela aprovação da súmula.

Novamente nos parece bem mais do que forçoso concluir que estamos diante de substitutivo de redação e não de mérito.

Por fim, destacamos que o §4º foi suprimido e conforme destacamos no início deste trabalho apenas as emendas substitutivas podem ser subdivididas em emendas substanciais ou formais (‘de redação'); emenda que revoga dispositivo é supressiva e deve, indiscutivelmente, atenção ao princípio da bicameralidade, já que fica flagrante que o texto daquele dispositivo legal não foi aprovado por determinada casa.

Texto do Senado Federal

Texto da Câmara dos Deputados

Art. 3º ......................................................

...

II - o Advogado-Geral da União;

III - a Mesa do Congresso Nacional ou de suas Casas;

....................................................................

XI - o Procurador-Geral de Estado ou do Distrito Federal;

XII - o Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público de Estado ou do Distrito Federal e Territórios;

XIII - o Defensor Público-Geral de Estado ou do Distrito Federal e Territórios;

XIV - [vide inciso XI ao lado]

§ 1º Os Municípios e as pessoas jurídicas integrantes da administração pública indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, poderão propor a edição de súmula com efeito vinculante, na forma do caput do art. 5º.

§ 2º No procedimento de edição, revisão ou cancelamento de súmula com efeito vinculante, o relator poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de terceiros, mesmo aqueles sem interesse estritamente jurídico na questão, na forma estabelecida pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

Art. 3º ..........................................................

...

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

......................................................................

XI - os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.

§ 1º O Município poderá propor, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, o que não autoriza a suspensão do processo.

§ 2º No procedimento de edição, revisão ou cancelamento de enunciado da súmula vinculante, o relator poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de terceiros na questão, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

O parágrafo 2º do artigo 3º efetivamente se demonstra como uma emenda substitutiva de redação, já que apenas almeja melhor técnica legislativa e o parágrafo 1º do art. 3º apenas foi adaptado pela Câmara ao novo rol, suprimindo-se a menção às “pessoas jurídicas integrantes da administração pública indireta”.

É que, como se vê acima foram simplesmente suprimidos, perdendo, portanto, legitimidade para propor o pedido de aprovação, revisão ou cancelamento de súmula, o Advogado-Geral da União, o Procurador-Geral do Estado ou do Distrito Federal, o Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público de Estado ou do Distrito Federal e o Defensor Público-Geral de Estado ou do Distrito Federal.

Ora, retirar a legitimidade destes entes não parece emenda de redação, por mais esforço de análise que se faça.

Ao justificar a supressão o eminente Sr. Deputado Antônio Carlos Magalhães Neto expõe que:

“(f) O texto, em seu art. 3º, amplia de forma excessiva o número de legitimados a provocar a Corte com pedidos de edição, cancelamento e revisão de súmula. Cumpre, assim, enxugar, de alguma forma, o rol de legitimados. Por exemplo, não há razão para que entidades da administração federal indireta possam provocar o Tribunal, na medida em que seus procuradores encontram-se sob a supervisão e coordenação do Advogado-Geral da União. O mesmo ocorre com os Procuradores-Gerais de Estado, que são subordinados aos Governadores, já devidamente legitimados.”

Ao firmar que, por serem subordinados aos Governadores, seria despicienda a legitimidade dos Procuradores-Gerais dos Estado, desconhece o nobre deputado que tais procuradores são dotados de autonomia funcional não sendo meros representantes do Governador. Aliás, se assim fosse jamais poderiam propor ações de improbidade administrativa contra o Governador ou seus secretários.

Como bem ressalta Marco Túlio de Carvalho Rocha:

“É suficiente a referência ao Estado para se inferir que no exercício de suas atribuições constitucionais têm os Procuradores de Estado o compromisso maior com a ordem constitucional, seus princípios, suas instituições. Logo, a vontade manifestada pelo administrador, somente interfere na atividade dos representantes judiciais dos Estados, enquanto se mantém nos estritos limites da autorização legal ou constitucional" (ROCHA, Marco Túlio de Carvalho. A Unicidade Orgânica da Representação Judicial e da Consultoria Jurídica do Estado de Minas Gerais. Tese aprovada por unanimidade no XXIV Congresso Nacional de Procuradores de Estado, realizado de 30 de agosto a 3 de setembro de 1998, em Campos do Jordão-SP, p. 20)

É que o compromisso assumido pelo Procurador do Estado é com a Constituição Federal e com a lei com ela compatível, não com o Governante.

É dizer, o Advogado-Geral da União, os Procuradores do Estado e da Justiça têm autonomia funcional, protegendo sua atuação contra a interferência de pessoas ou instituições de fora das Procuradorias.

Com isso, se quer dizer que não suprimida sua legitimidade, poderiam estes procuradores requerer a edição, cancelamento ou revisão de enunciado de súmula, sempre que entenderem ser essa a melhor opção jurídica a atender o alcance da justiça, mesmo quando, com isso, não concorde o Chefe do Poder Executivo estadual ou federal.

A esse respeito o Ministro Neri da Silveira já externou entendimento favorável à independência funcional dos Procuradores de Estado:

" Penso que o art. 132 da Constituição quis, relativamente à Advocacia de Estado, no âmbito dos Estados-membros e do Distrito Federal, conferir às Procuradorias não só a representatividade judicial, mas, também, o exame da legalidade dos atos, e o fez com a preocupação de atribuir essa função a servidores concursados e detentores do predicamento da efetividade. O grande objetivo foi o exame da legalidade dos atos do Governo, da Administração Estadual, a ser feito por um órgão cujos ocupantes, concursados, detenham as garantias funcionais. Isso conduz à independência funcional, para o bom controle da legalidade interna, da orientação da administração quanto a seus atos, em ordem a que esses não se pratiquem tão-só de acordo com a vontade do administrador, mas também conforme a lei.

Não quis a Constituição que o exame da legalidade dos atos da Administração Estadual se fizesse por servidores não efetivos. Daí o sentido de conferir aos Procuradores dos Estados — que devem se compor em carreira a ser todos concursados — não só a defesa judicial, a representação judicial do Estado, mas também a consultoria, a assistência jurídica. De tal maneira, um Procurador pode afirmar que um ato de Secretário, do Governador não está correspondendo à lei, sem nenhum temor de poder vir a ser exonerado, como admissível suceder se ocupasse um cargo em comissão" (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 881 - medida liminar)

De tudo se vê que nova inconstitucionalidade ocorreu também na emenda ao projeto que derivou o texto do art. 3º.

E vale ratificar que novamente contamos, em parte, com emenda da espécie supressiva, logo, não passível de ser considerada de redação.

Texto do Senado Federal

Texto da Câmara dos Deputados

Art. 4º No procedimento para edição de súmula, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de data certa.

Art. 4º A súmula com efeito vinculante tem eficácia imediata, mas o Supremo Tribunal Federal, por decisão de 2/3 (dois terços) dos seus membros, poderá restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público.

O texto do art. 4º do projeto enviado pelo Senado Federal não estabelecia quorum de proclamação para votação do exame da possibilidade de restrição dos efeitos vinculantes ou da data de sua aplicação, subentendo-se como já ocorria no nos § §3º e 4º do art. 2º do texto enviado pelo Senado que apenas seria necessário o quorum de deliberação de 2/3, sendo que a aprovação seria por maioria absoluta dos ministros.

Todavia, optou a Câmara por entender necessária a maioria qualificada de 2/3, para que se aprove o pedido de restrição dos efeitos vinculantes ou de seu efeito, em regra, “ex tunc”.

Novamente o que se vê é uma flagrante ilegalidade, por afronta ao princípio constitucional da bicameralidade.

Texto do Senado Federal

Texto da Câmara dos Deputados

Art. 5º A edição de súmula com efeito vinculante, quando não se der de ofício, será proposta incidentalmente durante o julgamento de feitos da competência do Supremo Tribunal Federal, e sobrestará o seu julgamento, se necessário.

Parágrafo único. A proposta de edição de súmula:

I - se for feita perante a turma, a remessa dos autos ao plenário estará condicionada à anuência de 2 (dois) Ministros, e independerá de lavratura de acórdão;

II - se apresentada perante o plenário, adotar-se-á o procedimento estabelecido pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

Art. 6º Os legitimados nos incisos I a XIV do art. 3º poderão propor, mediante petição, a edição de súmula vinculante, independentemente da existência de processo em curso.

Art. 7º A revisão e o cancelamento de súmulas vinculantes, quando não ocorrerem de ofício, serão propostos mediante petição, sujeita a distribuição, independentemente da existência de processo em curso.

§ 1º A petição, que deverá ser acompanhada de instrumento de mandado, se for o caso, indicará:

I - o número do enunciado impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido;

II - a existência de mudança jurídica ou fática substancial, capaz de justificar a alteração do entendimento que presidiu a edição da súmula.

.......................................................................................................

Art. 8º Os enunciados da súmula serão redigidos com clareza e precisão, observadas, para esse propósito, as seguintes normas:

I - para a obtenção de clareza:

a) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando o enunciado versar sobre assunto técnico, hipótese em que se empregará a nomenclatura própria da área em que se esteja sumulando;

b) usar frases curtas e concisas;

c) construir as orações na ordem direta, evitando preciosismo, neologismo e adjetivações dispensáveis;

d) buscar a uniformidade do tempo verbal em todo o texto dos enunciados, dando preferência ao tempo presente ou ao futuro simples do presente;

e) usar os recursos de pontuação de forma judiciosa, evitando os abusos de caráter estilístico;

f) evitar o uso de expressões ou conceitos vagos ou indeterminados;

g) restringir o conteúdo de cada enunciado a um único assunto;

II - para a obtenção de precisão:

a) articular a linguagem, técnica ou comum, de modo a ensejar perfeita compreensão do objeto da súmula e a permitir que seu texto evidencie com clareza o conteúdo e o alcance que o Tribunal pretende dar ao enunciado;

b) expressar a idéia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinonímia com propósito meramente estilístico;

c) evitar o emprego de expressão ou palavra que confira duplo sentido ao texto;

d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e significado na maior parte do território nacional, evitando o uso de expressões locais ou regionais;

e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observado o princípio de que a primeira referência no texto seja acompanhada de explicitação de seu significado;

f) grafar por extenso quaisquer referências a números e percentuais, exceto data, número de lei e nos casos em que houver prejuízo para a compreensão do texto.

Sem correspondência

Todos suprimidos

Os artigos 5º, 6º, 7º e 8º do projeto originário do Senado Federal foram suprimidos. Ou seja, não se tratou de substitutivo, mas de emenda supressiva a que os retirou do projeto lei de origem, sendo cristalina a necessidade de retorno do projeto à Casa iniciadora para que concordasse esta com tais emendas.

Apenas para exemplificar, por conta desta supressão, a Câmara dos Deputados pôs fim ao procedimento de pedido incidental de edição, revisão e cancelamento de enunciado de súmula. Por conta disso, combinando esta alteração com aquela inserido no texto do parágrafo 1º do art. 3º do projeto, se retirou a legitimidade dos Municípios e das pessoas jurídicas de direito público indiretas nas esferas federal, estadual e municipal: nova cristalina inconstitucionalidade.

Texto do Senado Federal

Texto da Câmara dos Deputados

Art. 7o (...) § 3º A proposta de revisão ou cancelamento de súmulas com efeito vinculante não enseja suspensão dos processos nos quais a matéria versada na súmula for discutida.

Art. 6º A proposta de edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante não autoriza a suspensão dos processos em que se discuta a mesma questão.

O texto originário expressava a proposta de revisão ou cancelamento de enunciados de súmulas vinculantes não ensejaria a suspensão dos processos onde a matéria versada na súmula era debatida deixando em aberto a proposta de edição da súmula que, assim, poderia ser examinada, caso a caso, pelo STF que, eventualmente, se presente o perigo a segurança jurídica poderia conceder a suspensão destes processos (espécie de ‘efeito suspensivo' ao pedido de edição de súmula).

O substitutivo, todavia, determinou que também o pedido de edição da súmula não autorizará a suspensão daqueles processos: nova mudança de mérito do projeto.

Texto do Senado Federal

Texto da Câmara dos Deputados

Art. 9º (...) § 2º Quando a reclamação de que trata o caput impugnar ato administrativo, será exigido, como condição de procedibilidade, o esgotamento da instância administrativa, observado o prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da ciência do ato impugnado, desde que não se trate de ato omissivo ou desde que nessa instância se possam obstar os efeitos do ato.

Art. 7º (...) § 1º Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas.

..........................................................................

Neste artigo, se vê que o projeto originário detinha duas exceções a necessidade de esgotamento da via administrativa: o ato omissivo ao que na instância administrativa se pudesse obstar os efeitos.

As exceções foram retiradas, com mudança do mérito do projeto.

Aliás, a constitucionalidade deste artigo também em seu mérito ao trazer a tona a necessidade esgotamento das vias administrativas, já afastada pela Carta Constitucional de 88, também é muito questionável.

4. As primeiras propostas de enunciados de Súmulas.

A imprensa já vem noticiando que o Supremo Tribunal Federal já se prepara para a vigência da nova lei que se dará à partir de 20 de março de 2007 e, inclusive, já informa o verbete das supostas primeiras súmulas a serem editadas. Vejamos seus enunciados:

Propostas de súmula (informadas no site Conjur: http://www.conjur.com.br/. Acessado em 07/02/2004 às 17:00hs):

Súmula 1

FGTS. CORREÇÃO DAS CONTAS VINCULADAS. DESCONSIDERAÇÃO DO ACORDO FIRMADO PELO TRABALHADOR. INADMISSIBILIDADE.

Enunciado: “Ofende a garantia constitucional do ato jurídico perfeito a decisão que, sem ponderar as circunstâncias do caso concreto, desconsiderar a validez e a eficácia de acordo constante do termo de adesão instituído pela LC nº 110/01.”

Súmula 2

LOTERIAS E BINGO. REGRAS DE EXPLORAÇÃO. SISTEMAS DE CONSÓRCIOS E SORTEIOS. DIREITO PENAL. MATÉRIAS DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DA UNIÃO.

Enunciado: “É inconstitucional a lei ou ato normativo estadual que disponha sobre loterias e jogos de bingo.”

Súmula 3

COMPETÊNCIA. JUSTIÇA DO TRABALHO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS DECORRENTES DE ACIDENTE DE TRABALHO.

Enunciado: “Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar ações de indenização por danos morais e patrimoniais decorrentes de acidente de trabalho propostas por empregado contra empregador ou a previdência, inclusive aquelas nas quais, ao tempo da edição da Emenda Constitucional nº 45/04, ainda não havia sido proferida sentença de mérito em primeiro grau.”

Súmula 4

PROCESSO ADMINISTRATIVO NO ÂMBITO DO TCU. DEVIDO PROCESSO LEGAL. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA DO INTERESSADO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA.

Enunciado: “Asseguram-se o contraditório e a ampla defesa ao interessado em processo administrativo perante o Tribunal de Contas da União, de cuja decisão possa resultar anulação ou revogação de ato administrativo que o beneficie.”

Súmula 5

PROCESSO PENAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 2º da LEI nº 8.072, de 1990. PROGRESSÃO DE REGIME EM CRIME HEDIONDO. CONCESSÃO. REQUISITOS.

Enunciado: “Para efeito de progressão de regime no cumprimento de pena por crime hediondo, ou equiparado, o juízo da execução observará a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei nº 8.072, de 25 de julho de 1990, sem prejuízo de avaliar se o condenado preenche, ou não, os requisitos objetivos e subjetivos do benefício, podendo determinar, para tal fim, de modo fundamentado, a realização de exame criminológico.”

Súmula 6

TRIBUTO. COFINS. BASE DE CÁLCULO. CONCEITO DE RECEITA BRUTA. INCONSTITUCIONALIDADE DO PARÁGRAFO 1º DA LEI 9.718/98.

Enunciado: “É inconstitucional o parágrafo 1º do art. 3º da Lei nº 9.718/98, que ampliou o conceito de receita bruta, a qual deve ser entendida como a proveniente das vendas de mercadorias e da prestação de serviços de qualquer natureza, ou seja, soma das receitas oriundas do exercício das atividades empresariais.”

Súmula 7

TRIBUTO. COFINS. MAJORAÇÃO DA ALÍQUOTA. COMPENSAÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI nº 9.715/98 e DO ART. 8º DA LEI nº 9.718/98. INÍCIO DE VIGÊNCIA DESTA.

Enunciado: “São constitucionais a Lei nº 9.715/98, bem como o art. 8º, caput e parágrafo 1º, da Lei nº 9.718/98, que só entrou a produzir efeitos a partir de 1º de fevereiro de 1999.”

Súmula 8

PROCESSO PENAL. CRIME MATERIAL CONTRA A ORDEM TRIBUTÁRIA. DENÚNCIA ANTES DO LANÇAMENTO DEFINITIVO DO TRIBUTO. INADMISSIBILIDADE.

Enunciado: " Não se tipifica crime material contra a ordem tributária, antes do lançamento definitivo do tributo”.

5. Conclusões

A notícia de que enunciados de súmulas vinculantes podem ser editados já nos primeiros dias de vigência da lei combinada com a inconstitucionalidade ora apontada, pode trazer imensa insegurança jurídica ao nosso sistema legal.

Por óbvio, toda a aplicação de súmula pode passar a ser questionada pelas partes, dentro de um controle difuso de constitucionalidade, no momento em que a própria lei que regula a aplicação vinculante destas é inconstitucional.

Cabe ainda destacar que em vista da existência de emendas do tipo supressivas não vemos outra saída ao Supremo Tribunal Federal do que a declaração de inconstitucionalidade da íntegra da lei, não sendo possível apenas declarar a inconstitucionalidade dos artigos modificados, já que, como demonstrado vários dispositivos foram totalmente suprimidos pela Câmara.

Fica o alerta para os legitimados a propositura de Ações Diretas de Inconstitucionalidade a evitarem que essa insegurança se instale no sistema jurídico pátrio agindo com a urgência necessária.

 

 

Guilherme Botelho de Oliveira
Advogado - Porto Alegre/RS

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